‘Sandboxes’, territorialidad y competencias: los puntos en disputa para la ley de IA

¿Por que se necesita una ley que establezca las reglas para la aplicación y utilización de la inteligencia artificial? Para proteger los derechos fundamentales, preservar la integridad en la toma de decisiones e impulsar la innovación responsable. Así lo dice el proyecto de ley.

Eduardo Ortega Barría, secretario nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, lo resume de otra forma: Es un paso importante para que el país cuente con un marco normativo moderno y flexible, que impulse el desarrollo y el uso responsable de la inteligencia artificial, en equilibrio con la protección de los derechos de las personas y el fomento de la innovación.

Todo lo anterior lo contempla el proyecto de ley 588, “Que establece la Gobernanza Adaptativa de la Inteligencia Artificial en Panamá”, aprobado en tercer debate el 19 de agosto de 2026, y que aún no es ley de la República porque fue objetado por el Ejecutivo.

Y es que, hay cosas dentro del proyecto de ley que para el presidente José Raúl Mulino es necesario mejorar. Por ello, en septiembre pasado devolvió a la Asamblea Nacional la iniciativa, notificando un veto parcial por razones de inexequibilidad y de inconveniencia.

El veto por inexequibilidad es una objeción de carácter estrictamente jurídico-constitucional, es decir, el Presidente de la República determina que el proyecto de ley ―en este caso un artículo― contradice de manera directa las normas, principios o procedimientos establecidos en la Constitución Política. El veto por inconveniencia es una objeción de carácter político, técnico, económico o de oportunidad social. En este escenario, el Presidente no cuestiona la legalidad constitucional del proyecto de ley, sino su utilidad, eficacia o viabilidad práctica para el bienestar del país, y bajo esa calificación objetó 10 artículos del proyecto 588 (un resumen de los argumentos, en el gráfico).

Argumentos de parte y parte

De acuerdo con lo descrito en el veto, el artículo 15 del proyecto ―señalado como inexequible e inconveniente― establece un régimen de experimentación regulatoria que permite flexibilizar temporalmente normas administrativas, técnicas o procedimentales, pero no delimita con precisión qué normas pueden flexibilizarse ni establece que la facultad se limite a disposiciones sobre las cuales la autoridad tenga habilitación legal para fijar un régimen diferenciado. Además, advierte que si la facultad abarcara obligaciones establecidas directamente por ley, un mecanismo administrativo podría permitir su inaplicación temporal sin una habilitación legislativa suficientemente determinada.

En cuanto al artículo 2 del texto, se declara como inconveniente por no delimitar con suficiente precisión su ámbito territorial, lo que puede generar incertidumbre sobre la legislación aplicable y su articulación con las reglas de territorialidad vigentes sobre documentos y firmas electrónicas y comercio electrónico, así como al existir un vacío sobre sistemas operados desde el extranjero con efectos en Panamá, particularmente cuando utilicen obras protegidas por derechos de autor o derechos conexos.

En el caso de los artículos 6 y 7, el Ejecutivo los veta por inconveniente y alega que “atribuyen facultades a la Secretaría Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (Senacyt) que podrían incidir en materias sometidas a competencias y procedimientos establecidos en leyes especiales, particularmente en materia de normalización técnica, evaluación de la conformidad y certificación”.

Consultado el diputado Jorge Bloise, proponente del proyecto 588, manifestó que el veto es parcial, y lo recibe como una oportunidad para mejorar el proyecto, no como un rechazo.

Remarcó que su posición tiene tres líneas: acoge lo que mejora el proyecto, defiende lo que el proyecto resuelve y apuesta por el diálogo.

Sobre lo primero, Bloise coincide con el Ejecutivo en que las instituciones necesitan tiempo para prepararse, por lo que propone un período de adecuación de un año antes de que las obligaciones sean exigibles; y “para que no haya dudas” está de acuerdo en precisar que, cuando una entidad sectorial regule la actividad, esa autoridad es la que interviene en la autorización de una prueba. En cuanto a lo segundo, afirma que el proyecto ya limita la flexibilización a normas administrativas, técnicas o procedimentales, exige identificar cada norma que se probará, establece que la prueba sea temporal, reversible y supervisada, y prohíbe desplazar la protección jurídica existente, incluida la de datos personales. “La ley fija los límites”, insiste. Y en cuanto al último aspecto de su posición, señala que quiere trabajar con la Senacyt, la Autoridad Nacional de Transparencia y Anticorrupción (Antai), el Ministerio de Comercio e Industrias (Mici) y las demás entidades consultadas para que esta ley salga con consenso.

En cuanto a la objeción sobre el ámbito territorial, el diputado Bloise sostiene, en términos generales, que el proyecto ya es claro: abarca toda plataforma o sistema de IA cuyos efectos afecten derechos y decisiones, tanto los desarrollados en el país como los que operan desde el extranjero. Añade que los artículos 77 y 78 de la Ley 51 de 2008 ya regulan ese ámbito para todo tipo de comercio, aplicación o negocio, no solo para la IA. Aun así, acotó, para facilitar la aprobación y dar mayor claridad, se trabaja en una modificación que haga la territorialidad más explícita.

Sobre el veto a los artículos 6 y 7, relativo a las facultades que se otorgan a la institución que dirige, el secretario ejecutivo de la Senacyt indicó: “Los sandboxes regulatorios se caracterizan por ser espacios: temporales, controlados y supervisados, por lo tanto, no son leyes aplicables por lo que no pueden invadir o ser contrarias a otras leyes generales o especiales. Por otro lado, la Senacyt es la institución del Estado que cuenta con la capacidad técnica para emitir los lineamientos de impacto y criterios de supervisión, así como para coordinar el diseño e implementación de los sandboxes regulatorios”.

IA 2036 y el proyecto 588

A través del Decreto Ejecutivo 36 de mayo pasado se declararon las tecnologías críticas y emergentes (incluyendo la inteligencia artificial, ciberseguridad, semiconductores y biotecnología) como áreas prioritarias y estratégicas para el país. Luego, en agosto, el Consejo de Gabinete acogió la Resolución No. 89-26 “que aprueba la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial de la República de Panamá” o IA 2036.

Dicha estrategia establece la visión de convertir al país en el “Hub Confiable de Innovación en Inteligencia Artificial de América Latina”, aprovechando sus fortalezas en conectividad, servicios globales y estabilidad institucional. Uno de los pilares de la estrategia, el IV, es la gobernanza, que tendrá dos niveles: la Comisión Nacional de Tecnologías Críticas y Emergentes (dirección estratégica, liderada por la Presidencia) y el Instituto Nacional de IA Aplicada o INIAA (catalizador de ejecución, no regulador, inspirado en las Asociaciones de Interés Público).

¿Cómo se enmarca o se complementa el proyecto de ley con la Estrategia Nacional y el pilar de gobernanza descrito? La respuesta del diputado Bloise fue directa: caminan en la misma dirección.

Explicó que la Estrategia rechaza una regulación restrictiva y apuesta por la experimentación, es decir los espacios controlados de prueba, un enfoque basado en riesgo, supervisión humana, y el derecho de las personas a saber cuándo una IA decide sobre ellas, a pedir una explicación y a que un ser humano revise la decisión. “Todo eso está en el proyecto 588″ afirmó.

La diferencia, añadió, es que la Estrategia es una política pública y el proyecto le da rango de ley. “Y esto es importante, porque la Estrategia propone que las empresas prueben productos de IA bajo un régimen regulatorio relajado por un tiempo limitado. Para que una autoridad pueda flexibilizar temporalmente una regla, necesita una base legal clara, con límites y controles. Eso es lo que aporta el proyecto de Ley 588. Sin ley, los sandboxes de la Estrategia quedan con un fundamento jurídico débil”.

Sobre las instituciones, el diputado ahonda en su papel y precisa que son tres funciones distintas que se complementan:

La Comisión Nacional de Tecnologías Críticas y Emergentes dirige, esta fija la política de alto nivel y coordina a los ministerios.

El INIAA ejecuta, pues orquesta el ecosistema, incuba emprendimientos y desarrolla pilotos. La propia Estrategia dice que no es un regulador.

La Comisión Nacional de Experimentación Regulatoria (establecida en el artículo 22 del proyecto 588) garantiza, es la que evalúa y supervisa los espacios de prueba, verifica que cada flexibilización sea proporcional y que se respeten los derechos de las personas.

Precisa que los puentes ya existen, ya que la Senacyt preside la Comisión de Experimentación; el INIAA es una asociación de interés público de la Senacyt; y la Antai, que lidera el Pilar IV junto con ellas, también forma parte de la Comisión.

Como colofón, el diputado destaca que el proyecto de ley obliga a todas las autoridades a coordinarse para evitar duplicidades.

Ortega Barría, secretario ejecutivo de la Senacyt, entidad que de acuerdo con el proyecto de ley (artículo 22) presidiría la Comisión Nacional de Experimentación Regulatoria, destacó la figura de los sandboxes regulatorios, o espacios seguros de experimentación. Afirma que estos espacios permiten probar soluciones innovadoras en un entorno controlado y supervisado, al tiempo que el Estado puede aprender y ajustar sus reglas según la evidencia. Para la Senacyt, este mecanismo atraerá inversión, promoverá la colaboración entre el sector público, la academia y el sector privado, y pondrá al país a la vanguardia regional en esta materia.

Una visión técnica

Christian Corredoira, especialista en inteligencia artificial y director de la Cámara Panameña de Tecnología, sostiene que Panamá necesita una gobernanza que genere confianza y facilite la innovación sin barreras innecesarias para empresas, emprendedores e instituciones, acompañada de transparencia, protección de derechos, gestión de riesgos y supervisión adecuada.

Entiende el veto como una forma de dar mayor precisión jurídica e institucional a la norma y evitar conflictos con las leyes vigentes. Para él, el debate no es si Panamá debe tener reglas para la IA, sino cómo diseñarlas para que sean jurídicamente sólidas, institucionalmente coherentes y técnicamente aplicables.

Sobre la alineación con la estrategia nacional, ve coincidencia de objetivos, pero advierte que falta articulación institucional. Señala que el Decreto Ejecutivo 36 estableció una estructura que incluye la Comisión Nacional para Tecnologías Críticas y Emergentes y la Subcomisión de Inteligencia Artificial, mientras que el proyecto propone crear una Comisión Nacional de Experimentación Regulatoria. En principio las ve complementarias, pero considera que el proyecto debería aclarar cómo se relacionarían, qué responsabilidades tendría cada una y cómo se evitaría la duplicidad. Técnicamente, prefiere fortalecer las capacidades existentes antes que crear estructuras paralelas.

Coincide con Bloise en que el proyecto fija salvaguardas: las flexibilizaciones deben ser temporales, reversibles y supervisadas, y no pueden limitar derechos fundamentales. Pero la observación del Ejecutivo plantea otra cuestión: qué disposiciones pueden flexibilizarse y qué autoridad es competente, pues una autoridad puede ajustar procedimientos administrativos, aunque no necesariamente exceptuar obligaciones establecidas por ley. Para Corredoira, ambas posturas son compatibles y precisar ese alcance daría mayor seguridad jurídica a instituciones y empresas.

Respecto a la afirmación de Bloise de que sin ley los sandboxes tendrían un sustento jurídico débil, comparte la preocupación por la seguridad jurídica, pero distingue: no todos los sandboxes exigen flexibilizar normas, y los entornos de prueba técnica y de innovación pueden funcionar dentro del marco vigente. Distinto es el sandbox regulatorio, que permite un cumplimiento diferenciado de obligaciones; ahí es especialmente importante una habilitación jurídica clara que defina qué se autoriza, bajo qué condiciones y quién. Una ley bien diseñada, concluye, puede reforzar esa seguridad, sobre todo cuando hay flexibilizaciones regulatorias.

Lo que viene

El diputado Bloise explicó que al tener veto de inexequibilidad y de inconveniencia el proyecto se tiene que ver en dos comisiones: la inconveniencia la está revisando la comisión de Educación, Cultura y Deporte que tendrá que emitir un informe acogiendo las objeciones procedentes; y la inexequibilidad la atiende la comisión de Gobierno, Justicia y Asuntos Constitucionales, que también debe emitir un informe.

Sobre el inicio de reuniones en las comisiones para analizar el veto, el diputado Bloise confirmó que aún no hay fecha, y es muy probable que queden para enero de 2027, cuando iniciará el próximo período ordinario de sesiones.

Superadas estas dos etapas, agrega Bloise, el proyecto vuelve a segundo debate para hacer las modificaciones pertinentes y devolverlo al Ejecutivo para su sanción.

De acuerdo con el artículo 170 de la Constitución Política si el proyecto de ley solo es objetado en parte, volverá a segundo debate, con el único fin de discutir las objeciones formuladas.