Mientras se debate el embalse de Río Indio, con unos 1,500 millones en juego, obras previstas desde 2027 y 423 familias por reasentar, reaparece la vieja afirmación de que el 7 de septiembre de 1977 devolvió el Canal a Panamá. Apelar a una fecha y a un nombre resulta más sencillo que repasar más de un siglo de negociaciones. Pero entre el tratado de 1903 y la firma de Torrijos y Carter pasaron 74 años y muchas manos. El salto que convirtió al Canal en fuente de ingresos para Panamá no lo decidió la dictadura firmante, sino una nación con partidos, prensa y elecciones veinte años después.

El expediente arranca el 18 de noviembre de 1903 en Washington, sin panameños en la mesa. Firmó Philippe Bunau-Varilla, ingeniero francés nombrado enviado extraordinario pocos días antes por la Junta de Gobierno Provisional de un país de apenas quince días de vida. Manuel Amador Guerrero y Federico Boyd, comisionados oficiales, llegaron en tren dos horas después de la apresurada firma, evitando protocolos diplomáticos en la residencia del Secretario de Estado, John Hay. Estados Unidos obtuvo a perpetuidad una franja de diez millas de ancho para actuar “como si fuera soberano”. A cambio, Panamá recibió 10 millones de dólares y una anualidad de 250,000, pagadera nueve años después del canje de ratificaciones.

Lo que vino luego fue una acumulación de esfuerzos, y casi nunca de las mismas manos. El proyecto Alfaro-Kellogg de 1926 proponía convertir a Panamá en aliado automático en cualquier guerra estadounidense; la presión popular lo enterró antes de debatirse en la Asamblea. En 1936, el tratado Arias-Roosevelt, negociado por Ricardo J. Alfaro y Narciso Garay, reemplazó el derecho de intervención militar de Estados Unidos por un compromiso de consulta. El Senado de aquel país lo ratificó en 1939 junto a concesiones adicionales. El 22 de diciembre de 1947, tras semanas de paros y con la represión dejando herido al estudiante Sebastián Tapia, la Asamblea rechazó por unanimidad el convenio Filós-Hines, que prolongaba la permanencia de catorce sitios de defensa fuera de la Zona del Canal.

La anualidad pagada por Estados Unidos subió de 250,000 en 1903 a 430,000 en 1936, más por ajuste devaluatorio que por aumento real, y a 1,930,000 en 1955.

La lucha tomó las calles. El 2 de mayo de 1958, universitarios como Carlos Arellano Lennox y Ricardo Ríos Torres plantaron banderas panameñas dentro de la Zona. En noviembre de 1959, Aquilino Boyd y Ernesto Castillero Pimentel encabezaron una marcha que la policía zoneíta reprimió dejando decenas de heridos. El pulso popular rindió un primer resultado en junio de 1962, cuando los presidentes Roberto F. Chiari y John F. Kennedy acordaron que las banderas de Panamá y Estados Unidos ondearían juntas en sitios públicos de la Zona.

Ese pacto incumplido encendió los sucesos del 9 de enero de 1964. Unos doscientos estudiantes del Instituto Nacional llegaron a la Escuela Superior de Balboa con el pabellón nacional; en el forcejeo se rasgó, y los disturbios que siguieron dejaron 21 panameños muertos en cuatro días. Chiari rompió relaciones con Estados Unidos y condicionó su restablecimiento a negociar un tratado nuevo, no otra enmienda.

Los proyectos Robles-Johnson de 1967 proponían entregar el Canal en 1999, pero otorgaban el derecho a construir un canal a nivel por el Darién que pasaría a manos panameñas en 2067. No obtuvieron ratificación. El 14 de diciembre de 1967 la Asamblea aprobó por unanimidad una resolución de Carlos Iván Zúñiga que reiteraba la abrogación total. El rechazo de una mejora condicionada fue una decisión de país.

Sesenta y cinco años de esfuerzos, luchas y sacrificios habían transcurrido cuando se transgredió la institucionalidad democrática del país. El 11 de octubre de 1968, a 11 días de asumir la presidencia de la República, Arnulfo Arias Madrid fue derrocado por militares de la Guardia Nacional. Disolvieron los partidos políticos, cerraron la Asamblea, clausuraron la Universidad de Panamá, censuraron la prensa y expulsaron opositores.

El artículo 277 de la Constitución de 1972 consagró a Omar Torrijos como líder máximo de la Revolución panameña, consolidando así la dictadura. La Comisión de la Verdad documentó 116 víctimas de ejecución extrajudicial o desaparición forzada hasta 1989. Este régimen convocó un plebiscito el 23 de octubre de 1977 para que los panameños aprobaran o rechazaran los dos tratados firmados con Carter: no existía Asamblea legítima que los ratificara.

Esa administración internacionalizó el caso, buscando apoyo a la causa panameña en otras latitudes, y llevó el Consejo de Seguridad de la ONU a Ciudad de Panamá en marzo de 1973, donde Estados Unidos debió vetar una resolución favorable a Panamá. El 7 de febrero de 1974 se logró la declaración Tack-Kissinger, ocho principios que comprometían la abrogación del tratado de 1903 al firmarse un tratado enteramente nuevo y fijaban una fecha cierta de entrega. Lo demás no llegó solo: el Senado de Estados Unidos aprobó los tratados en marzo y abril de 1978 por 68 votos contra 32, solo uno más de los requeridos, e incorporó la reserva del senador Dennis DeConcini, que autoriza a Estados Unidos a reabrir el Canal con fuerza militar si lo considera necesario. Panamá protestó ante Naciones Unidas y el Senado añadió una cláusula aclaratoria: eso no daba derecho a intervenir en asuntos internos. Ambas reservas figuran en los instrumentos de ratificación canjeados en Panamá el 16 de junio de 1978 y siguen vigentes.

Después vinieron 20 años a los que casi nadie presta atención. El 1 de octubre de 1979 desaparecieron la Zona del Canal y su administración. Fernando Manfredo Jr., subadministrador panameño, pasó una década defendiendo la aplicación literal del tratado y formando personal local; mantuvo la operación como administrador encargado tras la invasión de diciembre de 1989. En septiembre de 1990, Gilberto Guardia Fábrega asumió como primer administrador titular panameño.

En 1994 se incorporó a la Constitución un título exclusivo para el Canal, que lo declaró patrimonio inalienable de la nación y lo protegió al más alto nivel normativo. Tres años después, la Ley 19 de 1997 creó la Autoridad del Canal de Panamá (ACP). Una ley se reforma con mayoría simple en la Asamblea; el título constitucional exige el procedimiento de reforma de la Constitución.

Ese andamiaje cambió el negocio. La ley estadounidense obligaba a fijar peajes apenas para cubrir costos, y prohibía subirlos para financiar el pago contingente que el tratado prometía a Panamá si existían excedentes. El Canal no estaba diseñado para producir superávit. La Ley 19 invirtió esa lógica: cubiertos costos, inversiones y reservas, el remanente va al Tesoro Nacional. En 2002 la ACP abandonó la tarifa plana por tonelada y empezó a cobrar por segmento de buque y carga.

Los resultados hablan por sí mismos. Según cifras de la ACP divulgadas en diciembre de 2024, la administración estadounidense transfirió 1,878 millones a Panamá en 87 años; la panameña acumula 31,231 millones en 26 años, según el balance al 31 de diciembre de 2025. Aun ajustando por inflación, la brecha es significativa. Por cada dólar de ingresos corrientes del Estado, el Canal aporta hoy entre 22 y 28 centavos, dijo José Ramón de Icaza, ministro para Asuntos del Canal, en julio de 2024.

Hay que recordar quién pagó el costo de corto plazo. Los estudiantes de 1947, 1959 y 1964. Los perseguidos y desaparecidos de la dictadura que negoció el tratado. La generación que aceptó esperar hasta 1999 sin administrar nada. El dictador Torrijos, muerto en 1981 sin ver una esclusa bajo bandera panameña. Y el presidente Carter, que perdió capital político al firmar.

El título de 1994, la Ley 19 de 1997 y el referéndum de ampliación de 2006 los aprobó un país democrático con partidos políticos, prensa y elecciones. Ese título fue “el último consenso significativo que este país le dio a un objetivo común”, dijo el administrador de la ACP, Ricaurte Vásquez, el 19 de noviembre de 2024, al presentar Canal de Panamá: 30 años del Título Constitucional, libro con estudios de 13 juristas panameños.

Río Indio se decide ahora con las mismas herramientas: un expediente abierto a revisión y una ley que establece quién cobra y quién paga. Los campesinos de la cuenca ya usaron la vía judicial dos veces y la Corte Suprema no admitió ninguna de sus demandas de inconstitucionalidad; acudieron entonces a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y, en agosto de este año, demandaron el decreto que ordena cerrar ocho cementerios del área. Los 74 años previos demuestran que lo complejo no es una firma, sino quién asume el costo mientras el resto del país aguarda el beneficio.

El autor es empresario.