¿Puede convocarse en Panamá una Asamblea Constituyente Originaria al margen de la Constitución vigente, invocando que el poder público emana del pueblo?
Mi respuesta es no, si se pretende actuar dentro del orden constitucional vigente.
El artículo 2 de nuestra Constitución establece que el poder público emana del pueblo. El artículo 314 regula la convocatoria de una Asamblea Constituyente Paralela, facultada para reformar total o parcialmente la Constitución.
Algunos consideran que existe una contradicción entre ambas disposiciones y que, por representar la soberanía popular, el artículo 2 debe prevalecer sobre el artículo 314.
No comparto esa interpretación.
I. La Constitución debe interpretarse como un todo
Los artículos 2 y 314 tienen la misma jerarquía constitucional. Ninguno puede utilizarse para anular al otro.
El artículo 2 establece de dónde emana el poder público y cómo se ejerce institucionalmente. El artículo 314 determina el procedimiento mediante el cual puede convocarse una Asamblea Constituyente Paralela.
Por tanto, no estamos ante dos normas incompatibles, sino ante disposiciones complementarias.
La primera identifica la fuente del poder; la segunda regula una manifestación jurídica de ese poder.
La soberanía popular no significa que las autoridades o los grupos políticos puedan actuar al margen de la Constitución.
II. El poder constituyente originario no es una autorización para violar la Constitución
La doctrina reconoce la existencia del poder constituyente originario, entendido como aquel que establece un nuevo orden constitucional sin derivar sus facultades de una Constitución anterior.
Su existencia histórica y política es indiscutible.
Pero reconocer ese poder no significa que cualquier persona, organización o autoridad pueda invocarlo para desconocer las normas constitucionales vigentes.
Una ruptura constitucional puede producirse como hecho político. Sin embargo, no debe confundirse su eventual eficacia histórica con su validez jurídica dentro del orden que pretende sustituir.
Esta distinción es decisiva.
Ninguna autoridad constituida puede atribuirse un poder constituyente ilimitado por el simple hecho de afirmar que actúa en nombre del pueblo.
III. Panamá tiene un procedimiento constitucional
El artículo 314 no impide sustituir la Constitución. Por el contrario, permite convocar una Asamblea Constituyente Paralela mediante los mecanismos expresamente establecidos.
Contempla la participación del Órgano Ejecutivo, de la Asamblea Nacional o de la ciudadanía, según los requisitos correspondientes.
La Asamblea está integrada por sesenta constituyentes elegidos popularmente y su obra debe someterse a referéndum.
La disposición establece, además, límites relativos a la retroactividad de sus decisiones y a los períodos de determinados funcionarios.
Por consiguiente, la Constitución ofrece un camino jurídico para su transformación integral sin necesidad de desconocer el orden institucional.
Si ese procedimiento resulta inconveniente o excesivamente exigente, puede promoverse su modificación por las vías constitucionales.
Lo que no puede hacerse es ignorarlo por considerarlo un obstáculo político.
IV. ¿Qué debe prevalecer?
Debe prevalecer la Constitución en su integridad.
No existe fundamento suficiente para sostener que el artículo 2 autoriza a desconocer el artículo 314.
Aceptar esa interpretación produciría una consecuencia peligrosa: cualquier sector que afirmara representar la voluntad popular podría pretender colocarse por encima de las reglas constitucionales.
¿Quién determinaría entonces la legitimidad de esa representación? ¿Quién establecería las reglas de elección de los constituyentes? ¿Quién garantizaría los derechos de quienes discrepan?
Precisamente para evitar semejante incertidumbre existe el Estado de derecho.
La democracia no consiste solamente en reconocer la voluntad mayoritaria. También exige procedimientos que permitan expresarla legítimamente y garantías que protejan a todos los ciudadanos.
V. ¿Qué corresponde hacer?
La solución no consiste en prolongar indefinidamente una controversia entre dos interpretaciones constitucionales.
Corresponde actuar conforme a la Constitución vigente.
Si se pretende convocar una Asamblea Constituyente para adoptar una nueva Constitución, debe utilizarse el procedimiento del artículo 314.
Si alguna autoridad promueve una convocatoria contraria al orden constitucional, sus actuaciones podrán someterse al control jurisdiccional correspondiente.
Y si se considera necesario modificar las reglas actuales, debe acudirse a los procedimientos de reforma constitucional.
La discusión política puede continuar, pero las autoridades no deben actuar como si la Constitución hubiera dejado de obligarlas.
VI. Conclusión: la soberanía no es arbitrariedad
La Constitución no puede convertirse en una prisión que impida al pueblo transformar sus instituciones. Pero tampoco puede quedar reducida a un documento que cualquier gobernante o movimiento político pueda desconocer invocando la soberanía popular.
El pueblo conserva su poder constituyente. Sin embargo, mientras se actúe dentro del orden jurídico vigente, su ejercicio debe sujetarse a las reglas constitucionales.
Por eso, mi conclusión es categórica:
En Panamá, el artículo 2 no autoriza a desconocer el artículo 314. La convocatoria de una Asamblea Constituyente dentro de la legalidad vigente debe ajustarse al procedimiento constitucional establecido.
No se trata de colocar una disposición por encima de otra, sino de respetar ambas.
La Constitución puede reformarse. Puede incluso sustituirse íntegramente mediante los procedimientos que ella misma establece. Lo que no puede admitirse como jurídicamente válido es que las autoridades desconozcan esos procedimientos alegando que representan directamente al pueblo soberano.
El pueblo tiene derecho a cambiar su Constitución. Quienes gobiernan no tienen derecho a desconocerla invocando al pueblo.
Esa es la diferencia entre ejercer la soberanía dentro del Estado de derecho y utilizarla como pretexto para actuar al margen de él.
El autor es abogado y exmagistrado de la Corte Suprema de Justicia.
