El artículo 166 de la Constitución Política establece el mandato de que todos los proyectos de ley deben tener tres debates en días distintos para llegar a convertirse en ley una vez lo firme el presidente del país. Ese mismo artículo establece el mecanismo para que, cuando en el primer debate de un proyecto de ley ante la comisión que debe conocerlo este sea rechazado, exista la vía de que el Pleno pueda “...a solicitud de uno de sus miembros, revocare el dictamen de la Comisión y diere su aprobación al Proyecto”.
Ese mecanismo establecido en el artículo 166 de la Constitución Política es el informe de minoría. En el Reglamento Orgánico del Régimen Interno de la Asamblea Nacional, el informe de minoría está desarrollado en los artículos 142 y 143 de dicho texto legal, y en particular en los dos primeros párrafos del artículo 143, que dicen:
“Artículo 143. Informe de mayoría e informe de minoría. En el caso de que la Comisión presente un informe de mayoría y otro informe o informes de minoría, todos ellos serán presentados por escrito y serán leídos en el Pleno de la Asamblea Nacional.
El informe o los informes de minoría serán sustentados, discutidos y votados primero. De ser negado el informe o los informes de minoría, se pasará a la discusión del articulado de inmediato”.
La experiencia reciente
En al menos seis ocasiones durante los pasados 20 años se han presentado informes de minoría con respecto a proyectos de ley en consideración por la Asamblea Nacional. En todos los casos analizados, el informe de minoría fue rechazado por el Pleno del Órgano Legislativo.
El 28 de enero de 2005, la mayoría del Pleno de la Asamblea Nacional rechazó el informe de minoría presentado contra el proyecto de ley de reformas fiscales. Entre los proponentes de este informe estuvieron los entonces diputados Mireya Lasso y José Isabel Blandón.
El 15 de noviembre de 2007, la mayoría del Pleno de la Asamblea Nacional rechazó el informe de minoría de la oposición sobre el proyecto de Presupuesto General del Estado para el año 2008. La aplanadora del Partido Revolucionario Democrático, en el gobierno, empujó dicha aprobación.
El 29 de enero de 2012, la mayoría legislativa del partido Cambio Democrático rechazó los informes de minoría presentados por los diputados del Partido Panameñista y sus colegas del Partido Revolucionario Democrático, ambos informes contrarios a un proyecto de ley que modificaba el sistema de justicia.
El 29 de mayo de 2012, el Pleno de la Asamblea Nacional aprobó el informe de mayoría del proyecto de ley que establecía el Fondo de Ahorro de Panamá. La mayoría de los diputados y diputadas del Pleno, liderado por el partido Cambio Democrático, votó contra dos informes de minoría: uno del Partido Panameñista y otro del Partido Revolucionario Democrático.
El 13 de octubre de 2021, en el seno de la Asamblea Nacional, la mayoría de los diputados y diputadas, liderados por el Partido Revolucionario Democrático, votó en contra del informe de minoría presentado por la bancada de Libre Postulación sobre las reformas electorales.
El 29 de octubre de 2024, diputados de los partidos Realizando Metas, Partido Revolucionario Democrático, Cambio Democrático, Partido Panameñista, de la alianza Alianza-Molirena, y uno del Partido Popular, rechazaron el informe de minoría presentado por la bancada independiente Vamos contra el proyecto de ley de Presupuesto General del Estado para el año 2025.
La lógica de los números
En los casos antes expuestos, el resultado de los informes de minoría correspondió al balance del poder dentro del Órgano Legislativo. Como estos informes eran preparados por los partidos de oposición o por diputados de libre postulación, por definición no conformaban la mayoría y, por lo tanto, la maniobra del informe de minoría estaba destinada al fracaso. Su propósito era, pues, un ejercicio de transparencia para evidenciar la responsabilidad política por la decisión tomada.
En el caso del proyecto de ley 235, que propone una amnistía a las personas condenadas, procesadas o investigadas por delitos de alto perfil —en particular los casos New Business, Blue Apple y Odebrecht—, el informe de minoría corresponde a un ejercicio de oportunismo político y de desafío al presidente José Raúl Mulino.
Este proyecto de ley fue presentado por el diputado Jairo Salazar, del Partido Revolucionario Democrático, supuestamente de oposición, y fue derrotado en el seno de la Comisión de Gobierno, Justicia y Asuntos Constitucionales por una coalición de votos. El presidente de dicha comisión, el diputado Luis Eduardo Camacho, es quien lleva adelante la propuesta del informe de minoría.
Estos dos elementos —una propuesta con votos de uno de los partidos de la oposición legislativa, y el hecho de tener como voz cantante a un diputado de la mayoría legislativa— representan probabilidades muy favorables para este proyecto en el Pleno de la Asamblea Nacional. Sin embargo, el hecho de que la coalición oficialista esté dividida y que ya el presidente Mulino haya expresado una opinión negativa sobre esta iniciativa pueden ser las causas de una nueva derrota del proyecto de ley 235.
De ser aprobado en tercer debate, el proyecto de ley 235 está destinado a enfrentar un veto presidencial por inexequibilidad, es decir, por inconstitucionalidad, dado que lo que pretende es amnistiar delitos comunes disfrazándolos como delitos políticos. La fachada se hace más evidente cuando el supuesto perseguidor e instigador de la acción de la justicia también sería uno de los beneficiarios de la norma. La decisión de vetar este proyecto de ley por parte del presidente Mulino impediría su entrada en vigencia y le daría a la Corte Suprema de Justicia la oportunidad de reiterar sus decisiones anteriores sobre esta materia.
