Dr. Víctor Vega Reyes
Profesor regular titular de la cátedra de Derecho Internacional Público Universidad de Panamá.
Resumen
En este artículo nosotros tratamos de demostrar que es la libertad de navegación a través de un canal interoceánico, el derecho que todos los miembros de la comunidad internacional esperan con relación a tal infraestructura. De modo que cuando un tratado es llamado Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente de un Canal, simplemente confunde con ese nombre. La confusión es más grande cuando el tratado con ese nombre, considera que salvaguarda la libertad de navegación permitiendo la militarización del canal y sus alrededores. Nosotros tratamos de demostrar que, de hecho, la militarización del canal representa un peligro para la libertad de navegación. Como un medio para resolver esta aproximación, nosotros defendemos la opción de consagrar la libertad de navegación en los canales interoceánicos en la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar de 1982, una vez sea revisada con ese propósito. Esa Convención revisada debe contemplar también, la desmilitarización de los canales y la suspensión del derecho de libre navegación cuando el Estado ribereño se está defendiendo contra una agresión.
Los mares y océanos recubren aproximadamente las dos terceras partes de la superficie del planeta Tierra, y desde el alba de la Historia de la Humanidad, los pueblos y naciones los han utilizado como un medio asequible y barato para el intercambio comercial: ¡ con tal que las aguas de los puertos tengan la profundidad adecuada, las naves pueden acodarse en ellos para cargar o descargar! Este simple balance de los mares como medio físico facilitador del comercio, se complica cuando lo examinamos desde la perspectiva jurídica.
1.- Negación de la libertad de navegación.
En efecto, la Historia nos enseña que el uso libre de los mares ha sido negado por Potencias hegemónicas del momento, reclamando ese derecho como monopolio en detrimento de otros pueblos o naciones. Ese fue el caso del Imperio Romano el cual llega a someter militarmente a los pueblos asentados en las orillas del Mar Mediterráneo, lo que lo lleva a nombrar a este mar como el Mare Nostrum. Situación similar se va a repetir en ocasión de la hazaña de la expedición de Cristóbal Colón, el 12 de octubre de 1492, la que le permite a los europeos entender la bastedad del océano Atlántico, y posteriormente, por razón de otra hazaña, la de Vasco Núñez de Balboa, el 25 de septiembre de 1513, de entender la inmensidad del Océano Pacífico. Teniendo como trasfondo estos eventos históricos, no es de extrañar que el Papa Alejandro VI, Borgia, mediante la Bula Inter Coetera del 4 de mayo de 1493, repartiese las tierras y mares recién descubiertos entre España y Portugal, obviamente en detrimento de las demás naciones europeas.
2.- Los mares en tanto que medio de comunicación libre para todos los Estados.
El sometimiento por parte de España de los imperios de los aztecas, de los mayas, de los incas, por citar a los más importantes, le permitió el desarrollo de un ¿“comercio”? con esos pueblos, que tenían el hábito, como parte de su cultura, de adornarse con oro, mientras que, en el caso de los mayas, usaban las semillas de cacao como moneda. Estas novedades llegan a oídos de los demás europeos, los que van a reclamar su participación en esa rebatiña. Desde el punto de vista jurídico, el debate se exacerba cuando el jurista holandés Hugo Grocio, publica en 1609, la obra Mare liberum, o el Derecho de Holanda de participar en el comercio con las Indias. Mientras esto sucedía, los ingleses se autoinvitan al festín, y comienzan a lucrar de la bonanza de los bienes del Nuevo Mundo recurriendo a la piratería, la cual industrializan y exaltan, desde el momento que sus mejores piratas reciben títulos nobiliarios. Recordemos los panameños que el pirata inglés Henry Morgan saquea e incendia la ciudad de Panamá el 28 de enero de 1671, ciudad que había sido fundada el 15 de agosto de 1519. Posteriormente, Henry Morgan sería nombrado en 1674 gobernador de Jamaica por el rey Carlos II de Inglaterra. A Inglaterra le fue tan bien en el dominio de los mares que imponían sus piratas, que el jurista inglés John Selden, alimentando el debate jurídico sobre los mares libres o cerrados, se atrevió a publicar en 1635 la obra Mare Clausum, presentando argumentos que sustentan el derecho de los ingleses de comportarse como soberanos de los mares que rodean a su país. El 21 de octubre de 1805 se dio una batalla naval frente a la costa española del cabo de Trafalgar, en donde la flota inglesa, bajo el mando del vicealmirante Horatio Nelson, derrotó a las flotas francesa y española juntas, las cuales estaban dirigidas por el vicealmirante francés Pierre Villeneuve. Ese triunfo marcó el inicio del indiscutido dominio inglés de los mares del planeta a partir del siglo XIX. Estos acontecimientos fueron congruentes con la lírica de la canción patriótica de 1740 que dice: ¡Rule, Britannia! ¡Britannia Rules the waves! ¡Britons never, never, never shall be slaves!
Como último eslabón de la larga cadena evolutiva del Derecho del Mar tenemos a la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar, suscrita el 10 de diciembre de 1982 en la ciudad de Montego Bay, Jamaica, (CONVEMAR) y que rige a la fecha. Esta convención refleja la tesis libertaria de Hugo Grocio, puesto que consagra la libertad de navegación por todos los espacios oceánicos. Así las cosas, en su Artículo 87 estipula que <El alta mar está abierta a todos los Estados, sean ribereños o sin litoral. La libertad de la alta mar se ejercerá en las condiciones fijadas por esta Convención y...comprenderá, entre otras, para los Estados ribereños y para los Estados sin litoral: a) la libertad de navegación; b) la libertad de sobrevuelo; la libertad de tender cables y tuberías submarinos...; d) la libertad de construir islas artificiales...; e) la libertad de pesca...; f) la libertad de investigación científica>.
Avanzando de la alta mar hacia la tierra firme la CONVEMAR, mediante su Artículo 58 señala que <En la zona económica exclusiva, todos los Estados, sean ribereños o sin litoral, gozan, con sujeción a las disposiciones pertinentes de esta Convención, de las libertades de navegación y sobrevuelo y de tendido de cables y tuberías submarinos ...>.
Siguiendo con el desplazamiento hacia la tierra firme, el siguiente espacio oceánico lo es el mar territorial. Al respeto, la CONVEMAR, mediante su Artículo 17 estipula que, <Con sujeción a esta Convención, los buques de todos los Estados, sean ribereños o sin litoral, gozan del derecho de paso inocente a través del mar territorial.>. A renglón seguido, en su Artículo 18 da el significado de paso en los siguientes términos: < 1.- Se entiende por paso el hecho de navegar por el mar territorial con el fin de: a) Atravesar dicho mar sin penetrar en las aguas interiores ni hacer escala en una rada o una instalación portuaria fuera de las aguas interiores; o b) Dirigirse hacia las aguas interiores o salir de ellas, o hacer escala en una de esas radas o instalaciones portuarias o salir de ella. 2.- El paso será rápido e ininterrumpido. No obstante, el paso comprende la detención y el fondeo, pero solo en la medida que constituyan incidentes normales de la navegación o sean impuestos al buque por fuerza mayor o dificultad grave o se realicen con el fin de prestar auxilio a personas, buques o aeronaves en peligro o en dificultad grave.> La figura del paso inocente levanta cualquier barrera aparente al libre desplazamiento por el mar territorial de un Estado, y se constituye en una herramienta jurídica clave para el desarrollo del comercio marítimo internacional, hoy por hoy.
En cuanto a los estrechos, esos accidentes geográficos en donde las rutas marítimas se apiñan, la CONVEMAR establece, mediante el primer párrafo de su Artículo 38, que en ellos <...todos los buques y aeronaves gozarán del derecho de paso en tránsito >, precisando en el párrafo segundo que se entenderá por paso en tránsito, <...el ejercicio de la libertad de navegación y sobrevuelo exclusivamente para los fines de tránsito rápido e ininterrumpido por el estrecho...>. La CONVEMAR regula prolijamente los derechos jurisdiccionales de los Estados ribereños de los estrechos, y el derecho de los buques de terceros Estados de navegar libremente en ellos, y eso lo hace desde el Artículo 34 hasta el 45.
La CONVEMAR, reflejo contemporáneo de una evolución varias veces centenaria del Derecho del Mar, acogió la novísima figura de los Estados archipelágicos, los cuales pueden establecer las líneas de base a partir de las cuales se van a medir los espacios oceánicos como el mar territorial, la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental, mediante líneas que conecten los puntos más extremos de las islas que conforman el archipiélago (Artículo 47). Establece el Artículo 49 que <La soberanía de un Estado archipelágico se extiende a las aguas encerradas por las líneas de base archipelágicas...denominadas aguas archipelágicas, independientemente de su profundidad o de su distancia de la costa>, y que <esa soberanía se extiende al espacio aéreo situado sobre las aguas archipelágicas, así como al lecho y subsuelo de esas aguas y a los recursos contenidos en ellos>. Afortunadamente, el Artículo 52 establece que <los buques de todos los Estados gozan del derecho de paso inocente a través de las aguas archipelágicas...>
Desde el momento en que la CONVEMAR no regula la libertad de navegación por los canales interoceánicos, los cuales desde el punto de vista geográfico debemos considerar como estrechos artificiales, le corresponderá a la República de Panamá, de manera concertada con los otros Estados ribereños de los demás canales, particularmente con Egipto, cabildear para que, en una venidera revisión de la CONVEMAR, ese tratado consagre la libertad de navegación por sus respectivos canales. A estos Estados les corresponde seguir los pasos de los Estados Archipelágicos, que tanto éxito tuvieron al vender su propuesta de las aguas archipelágicas.
3.- La neutralidad como garantía de la libertad de navegación por los canales interoceánicos.
Como quiera que la comunidad internacional espera que en todo tiempo se sostenga y respete la libertad de navegación por los canales interoceánicos, ha recurrido a la figura de la neutralidad para blindar jurídicamente a estas infraestructuras de los efectos negativos de las guerras. Para citar el caso de los canales de Suez y Panamá, los más importantes, su historia muestra que desde el momento que un conflicto armado los envuelve, éstos dejar de operar. La invasión del canal de Suez por parte de los ejércitos de Inglaterra, Francia e Israel en octubre de 1956, tuvo como consecuencia su cierre. Similar situación se dio con el inicio de la llamada Guerra de los Seis Días que dura del 5 al 10 de junio de 1967, en donde el ejército israelí se enfrentó a los ejércitos de los Estados árabes limítrofes, quedando ese canal cerrado a la navegación hasta el 5 de junio de 1975, cuando se da su reapertura. En cuanto al canal de Panamá, éste estuvo cerrado por completo a la navegación por razón de la invasión de los Estados Unidos a Panamá que inicia el 20 de diciembre de 1989.
La neutralidad es un antídoto jurídico contra las guerras desde el momento que pretende evitar que surjan, y si surgen busca evitar que se extiendan y prolonguen. La neutralidad es un concepto genérico dentro del cual aparecen conceptos específicos, siendo los más conocidos la neutralidad temporal y la neutralidad permanente. Si estalla una guerra los Estados quedan ante la disyuntiva, o se hacen partícipes en tanto que beligerantes o ayudan a los Estados que combaten; o bien se declaran neutros vis-à-vis del conflicto y esa condición de neutros durará, obviamente, mientras dura el conflicto, de allí la denominación de neutralidad temporal. La neutralidad permanente, por su parte, se ha pensado como un estatus jurídico que se le reconoce a en Estado por medio de un tratado y que afecta a la totalidad del territorio del mismo. Se desprende de la condición jurídica de Estado permanentemente neutro que éste no podrá involucrarse en conflicto armado alguno, que no ayudará a los beligerantes en su esfuerzo de guerra y que su territorio no podrá ser teatro de guerra ni servir de paso a los ejércitos de los beligerantes. El referente de Estado permanentemente neutro lo es Suiza que adquiere esa condición mediante el Tratado de París del 20 de noviembre de 1815. Ese tratado representó un destello de lucidez por parte de aquellos que se ocuparon de reorganizar jurídicamente a Europa luego del fin de las guerras napoleónicas, y fue así porque entendieron que substrayendo a Suiza de los efectos de los conflictos armados, este pequeño Estado que comparte fronteras con Francia, Alemania, Austria e Italia, en lugar de facilitador de la extensión de las guerras, al quedar cerrado al paso de las tropas de los beligerantes, contribuiría a evitar su propagación. No en vano a los Estados permanentemente neutros, como es el caso también de Austria, se les denomina en la literatura especializada como Estados tapones. Suiza, sin que con ello viole su condición de Estado permanentemente neutro, tiene fuerzas armadas, servicio militar obligatorio, produce y exporta armas y los reclutas, al finalizar su entrenamiento, se llevan a casa sus fusiles y demás pertrechos de manera que su movilización en caso de crisis, sea lo más rápida y efectiva posible. Suiza, sin que viole su condición de Estado permanentemente neutro, puede emplazar soldados y armamento en cualquier parte de su territorio soberano.
Dentro del conjunto de conceptos específicos que se desprenden del concepto genérico de neutralidad, encontramos la neutralización o desmilitarización, el cual es clave para entender el alcance de la llamada neutralidad de los canales interoceánicos. Esta figura se aplica a partes del territorio de un Estado, substrayéndolo de la posibilidad de que en el mismo sean emplazadas tropas o armas y demás pertrechos de guerra (Rousseau, 1974, pp.302-304). El razonamiento es el siguiente: si en una porción del territorio de cualquier Estado se emplazan tropas, armas y pertrechos de guerra, de darse un conflicto los beligerantes enemigos considerarán ese territorio como blanco legítimo de sus ataques. Proyectado este balance a las márgenes de los canales interoceánicos, si las mismas son militarizadas, en caso de conflicto armado serán consideradas como objetivo legítimo de ataques, lo que traerá como consecuencia el cierre del canal a la libre navegación. Es decir, la militarización de un territorio es precursora del desbordamiento del conflicto a ese territorio. Anticipándose a un escenario catastrófico como ese, juristas y diplomáticos encontraron que es indispensable desmilitarizar las márgenes de los canales. No es de extrañar entonces, que en el Tratado Clayton-Bulwer, suscrito por Inglaterra y los Estados Unidos de América el 19 de abril de 1850, referente a la futura construcción de un canal por Centroamérica, las Partes se obligan a construirlo conjuntamente, y de ser construido, a que ni una Parte o la otra <construirá ni mantendrá jamás fortificaciones que lo dominen o estén en sus inmediaciones> (Artículo I).
4.- Desmilitarización del canal de Suez.
Curiosamente, antes que se construyese el canal que ingleses y estadounidenses avizoraban por Centroamérica, en un lapso de 10 años, que va de 1859 a 1869, la Compañía Universal del Canal Marítimo de Suez, liderada por Ferdinand De Lesseps, logra unir, mediante un canal, las aguas del Mar Mediterráneo con las aguas del Mar Rojo, sin que Inglaterra, la Potencia hegemónica del siglo XIX, ni sus súbditos, comprasen una sola acción de esa compañía, a pesar de las gestiones hechas en ese sentido por De Lesseps. Disipado el pesimismo de los ingleses sobre la factibilidad técnica de ese emprendimiento, la Potencia hegemónica decide entonces pasar a la carga para controlar la nueva vía acuática, clave para las comunicaciones dentro de su gigantesco imperio colonial. Así las cosas, en 1875 manipulan de tal manera las finanzas de Egipto que a este país no le queda otra opción que venderle a Inglaterra casi que la mitad de las acciones de la Compañía Universal del Canal Marítimo de Suez, acciones que compró por agenciamientos de De Lesseps ante la negativa de los ingleses de invertir en el capital accionario de esa empresa. No conformes con esta hazaña depredadora, los gobernantes ingleses llegan a la conclusión que su país debe tener el control militar del canal y de Egipto en su totalidad. Eso lo logran el 13 de septiembre de 1882 cuando se desarrolla la batalla de Tell-el-Kebir, en la que el ejército inglés derrota al ejército egipcio. De ese año en adelante el canal de Suez caerá bajo el control militar inglés, el cual durará hasta octubre de 1956.
Francia y las demás Potencias europeas de aquel entonces, viendo amenazado el derecho de que sus buques naveguen libremente por el canal, recurriendo a las bondades del derecho que siempre busca proteger a los más débiles, tanto a lo interno de los Estados como en el plano de las relaciones internacionales, le proponen a Inglaterra que, en esa vía acuática, por medio de un tratado, se establezca la libertad de navegación, tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra, en beneficio de todos los Estados, en términos no discriminatorios. Inglaterra accede a esta petición, y la negociación de ese tratado que con el tiempo sería conocido como la Convención de Constantinopla de 1888, comienza en París el 30 de marzo de 1885.
Durante las negociaciones, el delegado francés, Camille Barrère, propone que en el tratado se establezca la desmilitarización de las márgenes del canal de Suez, invocando como precedente lo dispuesto en el Tratado Clayton-Bulwer del 19 de abril de 1850 (Vega,1998, p.30). Esta propuesta fue ampliamente respaldada por los demás delegados, dejando a los ingleses ante una disposición que, de ser aceptada, les obligaría a evacuar sus fortificaciones de las márgenes del canal. Finalmente aceptaron la propuesta de desmilitarizar el canal, pero recurrieron a una astucia para zafarse del cumplimiento de esa venidera obligación: en el transcurso de la última sesión de negociación, el 13 de junio de 1885, el Sr. Julian Pauncefote, jefe de los negociadores ingleses, presentó una reserva general , <en cuanto a la aplicación de sus disposiciones en tanto que ellas...podrían presentar obstáculos a la libertad de acción de su Gobierno durante el período de la ocupación de Egipto por las fuerzas de Su Majestad Británica> (Vega, 1998, p. 208). Recordemos que los ingleses por fin evacuaron sus soldados de las márgenes del canal en ocasión de la crisis internacional que produjo la nacionalización de la Compañía Universal del Canal Marítimo de Suez por parte de Egipto, el 26 de julio de 1956. Evacuaron, sí, pero conminados por la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y los Estados Unidos de América (EUA), lo que dio paso al surgimiento del llamado Mundo Bipolar, ya que hasta esa crisis Inglaterra y Francia se consideraban como superpotencias. En el plano jurídico, la evacuación de las bases inglesas de las márgenes del canal de Suez, trajo como consecuencia que por fin se respetase el estatus jurídico de desmilitarización de esa vía acuática, estatus que Inglaterra vio como conveniente para un canal por Centroamérica pero que regateó para el caso de Suez, tal como ha sido expuesto.
5.- Desmilitarización del canal de Panamá.
Las fisuras en el imperio colonial inglés comienzan a mostrarse en el Mar Caribe a finales del siglo XIX y principios del XX. En efecto, en 1898 se desarrolla la guerra Hispano-estadounidense, en la que EUA, triunfante, se queda como trofeos de guerra con las últimas colonias de España en el Mar Caribe, a saber: Cuba y Puerto Rico; en el Extremo Oriente se quedó con Filipinas y Guam. En armonía con esta nueva realidad geopolítica, el 18 de noviembre de 1901 Inglaterra y los EUA suscriben el Tratado Hay-Pauncefote, mediante el cual las Partes derogan el Tratado Clayton-Bulwer del 19 de abril de 1850 (Art. I) e Inglaterra acepta que los EUA construyan un canal por Centroamérica por si solos (Art. II). Los ingleses obtienen a cambio, eso sí, que los EUA adopten <como base para la neutralización de dicho canal las siguientes reglas que en sustancia son las mismas incorporadas en la Convención de Constantinopla firmada el 28 de octubre de 1888 para la libre navegación por el canal de Suez> (Artículo III), que como ha sido expuesto, contempla la desmilitarización del canal de Suez. De acuerdo a ese Artículo III, numeral 1, <Jamás será bloqueado el canal ni dentro de él se ejercerá ningún acto de guerra ni se cometerá ningún acto de hostilidad. Los Estados Unidos, sin embargo, estarán en libertad de mantener a lo largo del canal la policía militar que sea necesaria para protegerlo contra desórdenes y actos fuera de ley>.
Los EUA, cumplen con esta obligación mediante el Artículo XVIII de la Convención del Canal Ístmico del 18 de noviembre de 1903, suscrita entre EUA y la República de Panamá, el cual estipula: <El Canal una vez construido, y sus entradas, serán neutrales a perpetuidad y estarán abiertos a la navegación en las condiciones establecidas en la Sección 1ª del Artículo III del Tratado celebrado entre los Gobiernos de los Estados Unidos y la Gran Bretaña, el 18 de noviembre de 1901 y de conformidad con las demás estipulaciones del mismo>. Sin embargo, así como Inglaterra recurrió a una reserva para no cumplir con la obligación de desmilitarizar el canal de Suez acordada en la Convención de Constantinopla de 1888, para el caso del canal de Panamá, EUA lo militarizará acogiéndose al Artículo XXIII de la Convención del Canal Ístmico de 1903, el cual señala: <Si en cualquier tiempo fuere necesario emplear fuerzas armadas para la seguridad y protección del canal o de las naves que lo usen, o de los ferrocarriles y obras auxiliares, los Estados Unidos tendrán derecho, en todo tiempo y a su juicio, para usar su policía y sus fuerzas terrestres y navales y establecer fortificaciones con ese objeto>. Es decir, dentro de los tratados referentes al régimen jurídico del canal de Panamá, van a aparecer disposiciones contradictorias, como es el caso del Artículo III, numeral 1ª del Tratado Hay-Pauncefote de 1901, que, en armonía con el régimen de desmilitarización establecido para el canal de Suez, alude a una policía militar para proteger la vía acuática panameña contra desórdenes y actos fuera de ley, mientras que este Artículo XXIII le permite a los EUA recurrir a sus fuerzas terrestres y navales y establecer fortificaciones. Dicho y hecho, en 1914, año en que el canal entra en operaciones, comienza la Primera Guerra Mundial, evento que va a propiciar la construcción de fortificaciones militares que irán in crescendo, hasta culminar con la instalación del Comando Sur del ejército de los EUA en las márgenes del canal.
Este tipo de discrepancia se va a repetir dentro del texto del Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá (TCNP), suscrito entre Panamá y los EUA el 7 de septiembre de 1977. En este tratado que fija el régimen jurídico de la vía acuática y que rige a partir del 1° de octubre de 1979 hasta la fecha, encontramos el Artículo V que propicia el régimen de desmilitarización del canal. El mismo dice así. <Después de la terminación del Tratado del Canal de Panamá, sólo la República de Panamá manejará el canal y mantendrá fuerzas militares, sitios de defensa e instalaciones militares dentro de su territorio nacional>. No obstante, en apego a la ya probada costumbre de los anglosajones de hacer ambiguos y contradictorios los tratados referentes a los canales de Suez y Panamá, el Senado de los EUA condicionó su autorización para que este Tratado fuese ratificado, a que el Presidente de EUA le notificara a Panamá una serie de reservas, enmiendas, condiciones y entendimientos que ese Senado presentaba, y que Panamá las aceptara como partes del texto integral del tratado. Ese paso fue dado desde el momento que en el Protocolo del Canje de Instrumentos de Ratificación Relativo al Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá y al Tratado del Canal de Panamá, suscrito el 16 de junio de 1978, se lee lo siguiente, < La ratificación de los tratados por el Gobierno de los Estados Unidos de América contienen íntegramente las enmiendas, condiciones, reservas y entendimientos indicados en la Resolución del 16 de marzo de 1978 aprobada por el Senado de los Estados Unidos de América en la cual se dio el consejo y consentimiento a la ratificación del Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá y a las reservas y entendimientos incluidos en la Resolución del 18 de abril de 1978 aprobada por el Senado de los Estados Unidos de América en la cual se dio el consejo y consentimiento a la ratificación del Tratado del Canal de Panamá>.
En el párrafo siguiente de dicho Protocolo se lee: < Dichas enmiendas, condiciones, reservas y entendimientos fueron comunicados por el Gobierno de los Estados Unidos de América al Gobierno de la República de Panamá. Ambos Gobiernos convienen en que los Tratados, al entrar en vigor de acuerdo con sus estipulaciones, serán aplicados de conformidad con las enmiendas, condiciones, reservas y entendimientos antes mencionados>.
El Artículo V del TCNP fue honrado por los EUA de manera que cuando el Tratado del Canal del 7 de septiembre de 1977 expiró el 31 de diciembre de 1999, al mediodía hora de Panamá, Panamá comenzó a administrar el canal por sí sola y recibió los sitios donde funcionaron las bases militares debidamente desocupadas por los militares estadounidenses. No obstante la discrepancia sobre la disyuntiva de tener un canal militarizado versus un canal desmilitarizado lo crea la Condición 2 adscrita al Artículo VIII del TCNP, la cual dice textualmente: < Los instrumentos de ratificación del Tratado serán canjeados solamente al acordarse el Protocolo de Canje, que será firmado por los representantes autorizados de ambos Gobiernos y constituirá parte integral de los documentos del Tratado e incluirá lo siguiente: <Nada en este Tratado impedirá a la República de Panamá ni a los Estados Unidos de América, de acuerdo a sus respectivos procedimientos constitucionales, concertar cualquier acuerdo o arreglo entre los dos países para facilitar en cualquier momento posterior al 31 de diciembre de 1999, el cumplimiento de sus responsabilidades para mantener el régimen de neutralidad establecido en el Tratado, incluyendo acuerdos o arreglos para el establecimiento de cualesquiera fuerzas militares estadounidenses o el mantenimiento en la República de Panamá de sitios de defensa con posterioridad a dicha fecha , que la República de Panamá y los Estados Unidos de América puedan considerar necesarios o apropiados>.
Los textos jurídicos antes citados reflejan un uso de la neutralidad aplicable al canal de Panamá, a la usanza del uso de esta figura en el caso de Suiza. Esto es así puesto que la neutralidad permanente de Suiza no excluye que este país tapice, si quiere, su suelo con bases militares. Estipular en un tratado que el canal de Panamá queda bajo un régimen de neutralidad permanente que es compatible con la instalación de bases militares extranjeras en sus márgenes, como se desprende de la Condición 2 antes citada, nos deja ante un oxímoron, puesto que la vía acuática se transformaría en caso de un conflicto en donde los EUA sea parte, en un objetivo militar legítimo por parte de sus enemigos. En otros términos, la neutralidad permanente así entendida, en lugar de alejar los conflictos armados, que son los enemigos probados de la libertad de navegación por los canales, los atraerían. La neutralidad permanente, así entendida, será precursora del conflicto armado que envuelva al canal.
Representa igualmente un oxímoron que la República de Panamá forme parte de alianzas militares y le comunique a sus enemigos, que en caso de conflicto, sus actos hostiles no podrán darse sobre el canal y su área adyacente porque están blindados jurídicamente por el TCNP de 1977. El asunto es claro, en caso de una guerra en que Panamá sea uno de los Estados beligerantes, los Estados enemigos atacarán con prioridad el canal y su área adyacente, porque de esa manera conseguirán la parálisis de la economía panameña, siendo el canal el núcleo del cual dependen las demás actividades económicas de Panamá. Eso implica que en la conducción de sus relaciones internacionales Panamá debe comportarse como un Estado permanentemente neutro que rechaza formar parte de alianzas militares. Tengamos presente que Suiza se adhirió a la Carta de la ONU de 1945, el 10 de septiembre de 2002, y no lo hizo ante porque los suizos veían esa Carta como un pacto militar que contradecía su condición de Estado permanentemente neutro.
6.- La libertad de navegación por los canales interoceánicos se suspende cuando el Estado que lo controla invoca la legítima defensa.
A.- Caso canal de Suez.
El canal de Suez opera a partir del 17 de noviembre de 1869, fecha en que fue inaugurado. A partir del 13 de septiembre de 1882, fecha en que Inglaterra sale triunfante en su guerra contra Egipto, el control fáctico de esa vía de agua recae sobre el Estado vencedor que, por demás, ocupa con su ejército la totalidad del país vencido. En ese lapso Inglaterra va a negar el paso a sus adversarios, particularmente cuando entra en guerra. Así las cosas, como dato curioso, por ser este acontecimiento histórico un elemento catalizador de la construcción del canal de Panamá, durante la guerra Hispano-estadounidense de 1898, la flota de reserva de España, al mando del almirante Cámara, que se dirigía hacia las Filipinas, recibió en el canal de Suez un aprovisionamiento en carbón lo suficiente únicamente para llegar al puerto nacional más cercano. El asunto a saber era si se consideraba la distancia del puerto nacional en el sentido del destino, es decir las Filipinas, o, al contrario, en sentido del puerto de salida. El Gobierno egipcio opta por la segunda posición, empujado a la vez por las autoridades inglesas y estadounidenses. La flota española atraviesa el canal y avanza siete millas en el mar Rojo intentando conseguir carbón. Al no lograrlo regresa por el canal con destino a Barcelona (Guibal, 1937, pp. 45-46).
El 28 de junio de 1914, con el asesinato en Sarajevo del archiduque Francisco Fernando de Austria, estalla la Primera Guera Mundial. Después del 5 de noviembre de ese mismo año, cuando el Imperio Otomano entra en esa guerra como aliado de Alemania y demás integrantes de la Triple Alianza, solamente fueron autorizadas a pasar por el canal las naves de los Estados que conformaban la Triple Entente, alianza a la que pertenecía Inglaterra (Benno,1958,p.85). Dato curioso, reflejo del llamado pragmatismo anglosajón: desde septiembre de 1882 Inglaterra gobernó de facto a Egipto, al mismo tiempo que este país, como provincia vasalla, estaba sometida a la soberanía territorial nominal del Imperio Otomano. Cuando los otomanos entran en guerra contra los ingleses, éstos terminan con ese malabarismo jurídico-político declarando a Egipto, en diciembre de 1914, como un protectorado de Inglaterra.
Durante la Segunda Guerra Mundial la zona del canal de Suez se transformó en teatro de hostilidades, siendo el canal objeto de bombardeos en varias ocasiones. La navegación le fue permitida solamente a las naves de los Aliados, alianza militar a la que pertenecía Inglaterra (Benno, 1958, p. 92).
El 14 de mayo de 1948, por decisión de las Naciones Unidas nace el Estado de Israel. Este evento histórico es el detonante de la primera guerra árabe-israelí. De acuerdo a la proclama militar # 38 del Gobierno egipcio, las naves de guerra y de comercio pertenecientes a los sionistas de Palestina serán confiscadas desde su captura y serán propiedad del Estado, sin que sea necesario de someter el caso al Consejo de Presas (El-Hefnaoui, 1951, pp. 198-201). En octubre de 1956 se da la invasión del canal de Suez por parte de los ejércitos de Inglaterra, Francia e Israel. En esa ocasión el Gobierno egipcio, bajo la conducción del coronel Gamal Abdel Nasser, hunde deliberadamente varios barcos en el cause del canal, impidiendo por completo la navegación por el mismo.
La llamada Guerra de los Seis días, que comienza en junio de 1967, implicó el cierre total del canal de Suez hasta junio de 1975. El impedimento a la libre navegación por el canal de Suez a las naves provenientes o con destino a Israel, solamente se detendrá luego de la firma del tratado de paz entre Egipto e Israel del 26 de marzo de 1979.
B.- Caso canal de Panamá.
Como ya hemos señalado, para el 15 de agosto de 1914 fecha en que el canal de Panamá entra en operaciones, ya la Primera Guerra mundial se estaba desarrollando. Al entrar en ese conflicto, los EUA adoptan una proclama en donde advierten que <ninguna nave de guerra, nave auxiliar o nave privada de un enemigo de los Estados Unidos, o de un aliado de ese enemigo, será autorizado para utilizar el canal de Panamá...> (Benno, 1958, p.54.). Igual prohibición adoptaron durante la Segunda Guerra Mundial. En 1954 el buque Wyoming es detenido en la entrada atlántica del canal , ya que las autoridades estadounidenses querían verificar si esa nave transportaba un cargamento de armas provenientes de países del Este con destino a Guatemala. El 2 de octubre de 1973 el buque Imías, propiedad del Gobierno cubano, fue detenido en la entrada del Pacífico del canal, a requerimiento de empresas privadas chilenas. Diez días más tarde, la nave William Foster, al servicio de la URSS, fue detenida por igual motivo.
Los datos históricos que acabamos de anotar muestran, de manera inequívoca, que tanto en el canal de Suez como el de Panamá, la libertad de navegación por los mismos ha quedado supeditada, a lo largo del tiempo, a los requerimientos de legítima defensa del Estado que ejerce control sobre ellos. Hoy en día la legítima defensa está consagrada en el Artículo 51 de la Carta de la ONU, en estos términos:<Ninguna disposición de esta Carta menoscabará el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un Miembro de las Naciones Unidas, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales...>. Se impone entonces la constatación de que en la historia de estos canales aparecen dos tipos de Estados disputándose el control de los mismos, a saber, el Estado ribereño y las Potencias hegemónicas. Para el caso del canal de Suez, la confrontación se dio entre Egipto e Inglaterra; para el caso del canal de Panamá, esa confrontación se ha dado, y se sigue dando, entre la República de Panamá y los EUA. Cabe entonces hacerse la pregunta: ¿Cuál de estos Estados expone más la libertad de navegación por esas vías acuáticas, el Estado ribereño o la Potencia hegemónica? La respuesta es obvia. Es el Estado hegemónico el que más la expone, desde el momento que defiende intereses explayados a nivel planetario. Como ilustración es menester reconocer que los EUA, después del fin de la Segunda Guerra Mundial en 1945, ha sido beligerante, casi sin interrupción; es decir, ha salido de una guerra para muy pronto entrar en otra. Moraleja: los Estados ribereños de los canales de Suez y Panamá están en mejor capacidad fáctica de asegurar la libre navegación en sus respectivos estrechos artificiales.
En el caso de los estrechos naturales se presenta una situación similar, desde el momento que el Estado ribereño, en caso de ser agredido invocará la legítima defensa para negar la libertad de navegación por los mismos, dado que las aguas del estrecho están dentro de su ámbito jurisdiccional. De no hacerlo, su conducta se vería como masoquista, porque estaría permitiendo el acceso al estrecho de naves enemigas que se acercan a hacerle daño. Actualmente el caso del estrecho de Ormuz ilustra esta situación.
Conclusiones.
1.-Al tenor de la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (CONVEMAR), todos los espacios marítimos quedan sujetos al régimen de libre navegación, incluyendo los estrechos naturales.
2.- Como quiera que los canales interoceánicos son estrechos artificiales y la CONVEMAR no estipula ni regula su régimen de libre navegación, sus Estados ribereños deben concertarse para conseguir que en una conferencia revisora de esta Convención, ésta regule la libertad de navegación por los canales, tal como lo hace con los estrechos naturales.
3.- La CONVEMAR, luego de una eventual revisión, debe estipular que la libre navegación por los canales y estrechos se suspende cuando el Estado ribereño se ampara en el derecho a la legítima defensa para repeler una agresión.
4.- La desmilitarización de los canales y sus márgenes es una garantía real del mantenimiento en el tiempo del régimen de libre navegación; al contrario, un canal militarizado lo transforma en un objetivo militar legítimo y conseguirá que el canal quede envuelto en un conflicto armado.
5.- Representa un oxímoron que un Estado ribereño de un canal interoceánico forme parte de alianzas militares y pretenda, en el desarrollo del conflicto armado, exigirle a sus enemigos que no incluyan el canal como objetivo bélico porque el goza de un estatuto jurídico de neutralidad permanente. En la práctica el resultado sería el opuesto ya que tendrían al canal como un blanco bélico prioritario.
6.- En sus luchas por reivindicar sus respectivos canales, Panamá y Egipto han tenido a su favor el comportamiento de las fuerzas políticas a nivel planetario y a lo largo de la Historia de la Humanidad, las cuales dan fe que los leones imperiales mutan en gatitos y las águilas imperiales mutan en colibríes.
7.- Panamá es la Patria del tambor de la alegría; los que aquí lleguen sonando tambores de guerra deben ser invitados, cortésmente, a evacuar el país.
Bibliografía.
BENNO, Avram; The evolution of the Suez Canal Status from 1869 up to 1956. A histórico-juridical study, Genève, Droz, Minard, 1958, p. 85.
EL-HEFNAOUI, Mustapha; Les Problèmes contemporains posés par le canal de Suez, Imprimerie Guillemot et de Lamothe, Paris, thèse, pp. 198-201.
GUIBAL,Raymond; De l’influence du Pacte de la Société des Nations sur le statut international du canal de Suez, thèse, Montpellier; Les Presses Modernes, Paris, 1937, pp. 45-46
ROUSSEAU, Charles; Droit International Public, Sirey, Paris, 1974, tomo II, pp. 302-304.
VEGA REYES, Víctor; Génesis de la libertad de navegación por los canales de Suez y Panamá, Actas de la negociación de la Convención de Constantinopla de 1888, Imprenta de la Universidad de Panamá, 1998, p. 208.
