De acuerdo con el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico una de las acepciones del término “amnistía” es : “Forma de ejercicio del derecho de gracia que corresponde a los poderes públicos. A diferencia del indulto, que se basa en razones de equidad y se concede individualmente, la amnistía tiene naturaleza colectiva y se ordena normalmente por razones de orden político de carácter extraordinario como el término de una guerra civil o un período de excepción”.
La posibilidad de que se apruebe una ley de amnistía por la mayoría de los diputados que tomen posesión para ejercer sus funciones a partir del 1 de julio venidero, ha generado una importante controversia jurídica que debe ser dimensionada dentro de los parámetros de la Constitución Política de la República de Panamá y la jurisprudencia que le sea aplicable a la institución de la amnistía.
Las declaraciones públicas de algunos de los interesados en aprobar esta ley de amnistía dejan entrever que la norma tendría que beneficiar a los expresidentes Ricardo Martinelli, condenado por blanqueo de capitales por el caso New Business y llamado a juicio junto con el expresidente Juan Carlos Varela por el caso Odebrecht. Varela tendría que ser otro de los beneficiarios, muy probablemente junto a decenas de exfuncionarios, empresarios, abogados y banqueros involucrados en casos de corrupción de alto perfil de los últimos 15 años. Como las bancadas legislativas de los partidos Realizando Metas, Alianza, Panameñismo y Cambio Democrático, no suman la cantidad necesaria para obtener los votos requeridos para la aprobación de la ley de amnistía, entonces sería necesario sumar a la bancada del Partido Revolucionario Democrático para conformar esa mayoría. Este partido probablemente buscaría la inmunidad de los actuales funcionarios del gobierno saliente para que no sean investigados ni sometidos a la justicia por los escándalos de corrupción de la administración del presidente Laurentino Cortizo.
El marco jurídico
La amnistía se encuentra establecida en la Constitución Política de la República de Panamá como una de las atribuciones de la Asamblea Nacional según lo expone el artículo 159 en su numeral 6:
“Artículo 159. La función legislativa, es ejercida por medio de la Asamblea Nacional y consiste en expedir las leyes necesarias para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las funciones del Estado declaradas en esta Constitución y en especial para lo siguiente:
[...]
numeral 6: Decretar amnistía por delitos políticos.”.
Esto significa que solo se pueden aprobar amnistías para delitos políticos. Existe esta misma limitación para los indultos presidenciales, pero la diferencia fundamental entre la amnistía y el indulto, consiste en que la amnistía elimina la pena y la culpabilidad por el delito que produjo dicha pena, es decir, restaura el estado de inocencia de las personas beneficiadas. En cambio, el indulto solo elimina la pena, manteniendo la culpabilidad de la persona por el delito que originó dicha pena.
Para el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico el “delito político” se define como: “Acto que ataca la estabilidad de los organismos estatales y del régimen constituido”. Esta definición y las similares usadas por la doctrina jurídica excluyen por completo el beneficio de la amnistía así como del indulto a los delitos comunes vinculados a los actos de corrupción de alto perfil.
La amnistía en Panamá
En la historia republicana de Panamá, solo se han aprobado dos leyes de amnistía. La primera fue la Ley 70 de 1960, por la cual se le concedió una amnistía a los involucrados en la rebelión del Tute de 1959, así como a los movimientos en Santa Clara en la provincia de Coclé y de Nombre de Dios en la provincia de Colón. Todos estos incidentes fueron iniciativas para la toma del poder político por la vía armada. Igualmente, esta ley le devolvió los derechos políticos al caudillo Arnulfo Arias Madrid luego que en 1951 intentó restablecer la Constitución Política de 1941 derogando la de 1946, hecho por el cual la Asamblea Nacional de entonces lo despojó de sus derechos políticos.
La segunda norma jurídica de amnistía fue la Ley 2 de 1988, por la cual el régimen militar “perdonaba” las conductas antijurídicas cometidas entre el 1 de junio de 1987 y el 24 de diciembre de ese mismo año. Es decir, se perdonaba la represión contra las protestas realizadas por la Cruzada Civilista. Esta ley restablecía las operaciones de los medios de comunicación que hubiesen sido cerrados durante el periodo cubierto por la norma.
Dado que estas fueron las únicas dos leyes de amnistía emitidas en la República de Panamá, y que la Corte Suprema de Justicia no recibió acción de inconstitucionalidad alguna contra dichas normas, la jurisprudencia más relevante es la referente a las limitantes del indulto, al tratarse de una institución penal con un propósito similar.
La Corte y los indultos
El 30 de mayo de 2008, un fallo unánime de la Corte Suprema de Justicia, con la ponencia de la entonces magistrada Esmeralda Arosemena de Troitiño declaró inconstitucional tres decretos Ejecutivos que la presidenta Mireya Moscoso emitió los días 25, 26 y 30 de agosto de 2004, justo antes de que concluyera su administración.
En el fallo de inconstitucionalidad, la totalidad de los magistrados afirmó que los indultos infringían la prohibición constitucional que limitaba esta acción a los delitos políticos. Además, se revocaron los indultos porque los mismos habían sido concedidos a personas que no habían sido condenadas, no tenían imputación o incluso no habían sido vinculadas a una causa penal. La Corte dictaminó en su fallo que su decisión tenía “efectos retroactivos” y “... deja sin sustento legal toda gestión procesal o jurídica que haya resultado de estos actos; es decir, que los procesos penales de los indultados deben regresar al estado original en que se encontraban”.
El 26 de octubre de 2010, el entonces presidente de la República Ricardo Martinelli, concedió un indulto a 10 policías que habían sido condenados a 4 años de cárcel por tortura. La Corte Suprema de Justicia, en un fallo con la ponencia del magistrado Harley Mitchell, consideró de forma unánime que el indulto violaba 10 artículos de la Constitución Política, por lo que fue declarado inconstitucional y los policías perdieron su condición de indultados y tuvieron que enfrentar a la justicia.
Entre los años 1990 y 2014 los presidentes de la República concedieron 1642 indultos de los cuales al menos 254 fueron revocados por la Corte Suprema de Justicia, y otros 353 fueron revocados de forma administrativa por un presidente posterior al que los concedió. El umbral constitucional que tenía que enfrentar una ley de amnistía es muy alto y muy exigente. Para quienes pretenden evitar la acción de la justicia, una ley de amnistía es una solución muy endeble y con fecha de cumpleaños: cuando se seque la tinta del fallo que la declare inconstitucional. Con los precedentes expuestos, queda claro que el efecto sería retroactivo.