En año 312 antes de Cristo los romanos construyeron la primera gran carretera de la humanidad, la Vía Apia de 540 kilómetros de largo, y con un ancho que variaba de 7.5 metros a 8.5 metros para permitir el desplazamiento en doble vía de personas, animales y carga en la península italiana. En los siguientes seis siglos, los romanos construyeron 120 mil kilómetros de carretera desde Escocia hasta el norte de África, y desde Finisterre (en Francia) hasta el Éufrates (en Irak).
Hace 24 siglos que los seres humanos estamos construyendo carreteras, por lo que llama poderosamente la atención la situación de uno de los carriles del intercambiador de Arraiján, el ahora muy conocido carril de Burunga tiene 3.07 metros de ancho y no los 3.60 metros que establece el manual de carreteras aplicable en Panamá. El escándalo que este hecho ha causado es una excelente oportunidad para reflexionar con profundidad sobre las razones de la mala calidad de la obra pública en Panamá.
Una patología contractual
El carril de la discordia es parte de una contratación licitada en el año 2017 y denominada “Estudio, Diseño, Construcción y Mantenimiento de Obras para la Ampliación y Rehabilitación de la Carretera Panamericana, Tramo: Puente de Las Américas – Arraiján”. La iniciativa consiste en la ampliación a 8 carriles del desplazamiento desde y hacia la ciudad de Panamá por la carretera Panamericana en Panamá Oeste. Este proyecto debía complementarse con el cuarto puente sobre el Canal de Panamá y con el Corredor de las Playas. Estos dos últimos proyectos han tenido retrasos importantes y cambios en sus diseños, por lo que cuando por fin estén construidos se hará evidente si en efecto están apropiadamente articulados.
En todo caso, el primer gran problema de este tipo de contratación es precisamente el objeto de la contratación. El Ministerio de Obras Públicas (MOP) lo contrató todo, es decir, que tanto el estudio como el diseño fueron parte de la misma canasta. El MOP solía tener la capacidad para llevar adelante estudios complejos, usualmente con la colaboración de algún organismo internacional o la cooperación bilateral. El Ministerio preparaba sus propios planos, y en ocasiones los subcontrataba a una empresa que no tenía vinculación con el constructor del proyecto.
Para mantener este tipo de capacidad técnica dentro del ministerio se necesitaba talento humano valorado y respetado por los estamentos políticos. A su vez, el depender de la capacidad propia para hacer estudios y planos significaba que los proyectos de construcción iban a tardar más, pero todas las empresas participantes en las licitaciones iban a estar en mejores condiciones de competir porque tenían el mismo estudio y los mismos planos.
El MOP llegó a ser una entidad muy importante en este país. Tenía cuadrillas de personal muy capacitado que hacían caminos de producción, reparaban y mantenían carreteras, limpiaban las servidumbres viales, ocasionalmente prevenían inundaciones, y era un facilitador del desarrollo. En una época anterior, en la década de 1950-1960, el MOP era la institución encargada de darle mantenimiento a las escuelas públicas del país. Este ministerio tenía su propia maquinaria, su cantera, podía preparar su asfalto. Además de lo anterior, tenía un cuerpo de inspectores que supervisaban cotidianamente las obras públicas que se construían en todo el país.
La institución fue desmantelada. Llegaron los años 90 y la moda era otra. Los Estados debían dejar de hacer para convertirse en proveedores de contratos. En papel la lógica decía que todo sería más barato y mejor, porque la mano invisible del mercado resolvería todo con eficiencia. Esto nunca fue verdad.
Cada administración presidencial tuvo sus contratistas favoritos que se lo ganaban todo. Abundaban los rumores sobre ministros, viceministros, directores de proyectos especiales y de inspectores, que aumentaron su patrimonio gracias a generosas coimas pagadas por los contratistas. Hay varios de estos ex-altos funcionarios pagando pena de prisión, mientras otros tantos esperan sus juicios, apelaciones, o que llegue el 1 de julio para juramentarse en el Parlacen.
Éramos muchos y la Contraloría parió
Por si fuera poco, el otro actor público que debía inspeccionar las obras contratadas por el Estado y velar por el buen uso de los fondos de todos abandonó el equipo Panamá, para llevar la camiseta del equipo opacidad. Por medio de la Ley 351 de 2022, la Contraloría General de la República dejó de proteger los fondos públicos. Dicha ley le quita toda responsabilidad penal, civil, administrativa o patrimonial a los funcionarios de la Contraloría por los documentos que firmen, es decir, por sus refrendos, por sus vistos buenos, y por sus inspecciones. Si no tienen responsabilidad alguna no tienen por qué cuidar los fondos públicos.
Además, la Ley 351 le permite al Contralor General cerrar investigaciones y auditorías de forma arbitraria, así como negarse a hacer las auditorías e informes que pida el Ministerio Público, la Fiscalía General de Cuentas, o cualquier otra entidad. La mejor palabra para describir esta situación es la de “complicidad”. La Contraloría se ha convertido en cómplice de todos los robos, despilfarros y saqueos a los fondos públicos.
Mal de muchos
Lo que le pasó al MOP se repitió en la Caja de Seguro Social, en el Ministerio de Educación y en muchas otras entidades. Ahora hay hospitales importantes que no cocinan la comida que comen sus pacientes, contratan a empresas externas para lavar la ropa de cama y los uniformes del personal, a pesar de que tienen sus propias lavanderías y personal en las planillas asignado a estas funciones.
Décadas atrás, el Ministerio de Educación editaba e imprimía muchos de sus propios textos escolares, incluso los usados por las escuelas particulares, otra parte debía ser adquirida en librerías y editoriales especializadas. Hoy en día, ese ministerio debe licitar la compra de textos escolares, y la gran mayoría deben ser adquiridos en establecimientos privados. Así, sucesivamente se dejaron de hacer funciones propias del Estado por una ineficiencia diseñada y una burocratización totalmente programada.
Otros ejemplos abundan. Mientras el Tribunal Electoral es capaz de emitir centenares de miles de cédulas anualmente, y la Autoridad de Pasaporte puede perfectamente proveer muy eficientemente a los ciudadanos de sus documentos de viaje, la Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre dio una concesión para la emisión de la licencia de conducir. El argumento de la ineficiencia o la falta de seguridad en el servicio se cae solo. La razón de la concesión de la licencia de conducir no es por la conveniencia de los usuarios ni por lo barato o eficiente del sistema, es para transferir una actividad pública a manos de un contratista privado que la hará muy lucrativa.
El carril del intercambiador de Burunga es solo otro síntoma de cómo el Estado panameño se convirtió en un negocio, y una confirmación de que quienes estaban llamados a defender los fondos públicos son sus peores enemigos. Así, mientras la administración del presidente Laurentino Cortizo entra en su ocaso, y la administración del presidente José Raúl Mulino empieza su amanecer, el caso de Burunga no puede ser olvidado ni quedar en la impunidad. La justicia sigue siendo un servicio público y una aspiración de la gran mayoría de los ciudadanos de este país.