En un país como Panamá, con 52 cuencas hidrográficas, el quinto con mayor pluviosidad anual (2,928 milímetros) y poco más de cuatro millones de habitantes, el tema del agua no debería hacer crisis. Pero la hay, y por falta de agua cruda no es.
La creciente demanda de servicio en un territorio con escasa planificación territorial y débil gobernanza han llevado las crisis a un punto en que los gobiernos ya no pueden o no deben ignorar las decisiones de fondo con respecto al Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales (Idaan). El tema es recurrente en foros privados y públicos y los reclamos de los consumidores copan las redes sociales y las denuncias del 311.
Mientras tanto, el rezago en la toma de decisiones ha conllevado crisis periódicas que han tenido como “víctima oficial” al director de turno. Designaciones para cinco años han terminado en períodos de dos o tres, con un mínimo de dos directores ejecutivos por Administración, sin que eso signifique que el problema de fondo o la crisis del momento se resolvió. De hecho, en la crisis del presente período, además de la salida del director de la entidad, se reporta la de su segundo y la del presidente de la junta directiva, Manuel González Ruiz, quien habría renunciado la semana pasada, aunque no ha habido comunicación oficial.
El abogado y analista Rodrigo Noriega lo plantea de la siguiente manera: Es fundamental entender que para que el Idaan funcione hay que despolitizarlo, es decir, el administrador o administradora debe ser nombrado por un periodo mucho más largo para que pueda implementar políticas públicas de más larga duración. Segundo, aunque la ley permite que se aumente la tarifa, en la práctica los políticos no lo van a permitir porque eso significa impopularidad. Lo que resulta es que el Idaan queda sin recursos, añade, dependiendo de transferencias del gobierno central y esas transferencias son usualmente para construir nuevos acueductos y no para reparar lo que ya tienen.
La exdirectora ejecutiva del Idaan, la ingeniera Julia Guardia (2014-2017), agrega que tecnificar la institución puede ayudar grandemente, pero además se necesita gente capacitada, que “no te manden” a nombrar secretarias, sino nombrar técnicos, ya que “eso tiene un manejo y tiene su ciencia”.
El pacto nacional
Durante la administración de Laurentino Cortizo (2019-2024) se desarrolló lo que se denominó el Pacto del Bicentenario, un diálogo nacional moderado por Naciones Unidas cuyo objetivo fue consensuar soluciones a problemas estructurales del país con el aporte de todos los panameños. Como parte del trabajo realizado por las comisiones temáticas nacionales, base para la construcción del Pacto se establecieron 187 acuerdos, de los cuales 10 tienen relación con problemas y obstáculos identificados en el tema agua.
Para este momento, la Iniciativa Ciudadana Pro Rescate del Agua Potable, conformada en 2022 con especialistas, ex funcionarios y ex directores de los extintos Intel e IRHE, así como de la Autoridad del Canal de Panamá, ya estaba activa y logró incluir algunos de sus planteamientos en el diálogo.
De todo lo presentado, la Comisión Agua del Pacto del Bicentenario acordó proponer un cambio constitucional para asegurar el agua como patrimonio nacional, así como "crear una institucionalidad especializada para la gestión del recurso, implementar el marco legal existente y fomentar la gestión interinstitucional e integrada". Respecto de la infraestructura para el saneamiento, la comisión señaló que el “sistema de tratamiento de aguas residuales está colapsado y la institucionalidad no tiene recursos para mejorarlo”. Frente a esto se propone un plan maestro al 2052 para aumentar la cobertura del tratamiento y la revisión de los sistemas de precio del recurso y su tratamiento. En resumen, una serie de cambios enfocados en el modelo de institución y la gestión, aunque hasta ahora ninguna de las propuestas se ha materializado. Aunque esta iniciativa concluyó, el ejercicio “es una oportunidad para que los gobernantes –actuales y sucesivos—asuman el compromiso de tomar medidas y decisiones para avanzar, con estabilidad y asegurar la gobernanza. El Pacto y sus acuerdos es también una invitación a reconstruir instituciones, consecuentes con las expectativas de toda la población panameña”, señala el documento, que recibió 175,922 aportes provenientes de todo el país.
La propuesta del modelo ACP
Todo tiene que ver con la gobernanza y mejores prácticas, afirma Eric Martínez, y describe la aspiración de la Iniciativa Ciudadana Pro Rescate del Agua Potable: una institución autónoma de verdad, con una junta directiva de clase mundial que decida, que tenga independencia administrativa y financiera y que, como cualquier empresa, decida su tarifa. Pone el ejemplo de Empresas Públicas de Medellín, la cual, establece su tarifa, que cubre sus costos y le da una ganancia que se reinvierte; y el agua, añade, no es un problema para la gente, porque se trabaja como si fuera una empresa privada, aunque es estatal.
La propuesta de este grupo consiste en que el Idaan migre a una figura similar a la de la Autoridad del Canal, con independencia administrativa y financiera, que maneje todo el ciclo del agua: cruda (de los acuíferos), potable (potabilización y distribución) y el agua servida (tratamiento y alcantarillado). No puedes tener una empresa modelo de agua potable sin el inicio, donde está la materia prima, no puedo tener una planta de lujo tomando agua de un charco, por eso la empresa debe tener control de todos los aspectos. Todo tiene que coordinarse, todos los sistemas tienen que planificarse en la debida dimensión para que el ciclo de agua no se interrumpa y el sistema no se atasque. El círculo virtuoso sería posible con el Título Constitucional, a propósito de que no tenga la interferencia político partidista ni dependa de la Asamblea Nacional y del Ministerio de Economía y Finanzas, que establezca sus proyectos de inversión y ejecute, agrega Martínez. Es adoptar lo que ya ha funcionado, indicó, no hay que inventar la rueda, es adoptar el modelo del Canal.
El grupo está consciente de que hablar de un Título Constitucional no será fácil ni rápido y dependerá de un debate que aún no comienza. Por ello, están apuntando a una primera fase que implicaría la corporatización del Idaan, es decir, crear una ley que convierta el instituto en una empresa estatal, aunque bajo las normas de gobierno corporativo de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico). Esa empresa incluiría al Idaan y el Programa de Saneamiento, dejando el tema del agua cruda y las cuencas para “cuando se discuta la reforma a la Carta Magna”.
Actualmente, en el país funcionan bajo un modelo de corporatización poco más de una docena de instituciones, entre ellas, Metro de Panamá, S.A., Tocumen S.A., Empresa Nacional de Autopistas (ENA) y Empresa de Transmisión Eléctrica (Etesa).
En 2016, el Instituto de Gobierno Corporativo de Panamá hizo una evaluación a cinco empresas estatales y una de ellas fue el Idaan. Tres años después hizo una revisión para verificar avances o mejoras. “La actualización mantiene las 19 recomendaciones del estudio original […]”, se lee en el reporte.
El estudio original se basó en una guía de la OCDE de las 100 mejores prácticas para empresas propiedad del Estado (en lo económico y lo social), que constituyen la única norma internacional existente sobre gobierno corporativo de empresas de propiedad estatal. El estudio evaluó cinco aspectos generales: Responsabilidades de la junta directiva, Transparencia y divulgación, Partes interesadas y Negocios responsables, El mercado y Papel del Estado como propietario.
Martínez destacó que 53 de las 100 mejores prácticas las explica la responsabilidad de la junta directiva y el Estado, y que las otras 47 se relacionan con aspectos internos. La nota más baja la sacó el Idaan (23/100).
La propuesta de la Iniciativa Ciudadana Pro Rescate del Agua encaja con las recomendaciones de este estudio. Una de ellas señala que “el Idaan debería ser corporeizado”. A pesar “de que la corporatización no traería cambios significativos en las prácticas de gobierno, dos beneficios inmediatos serían el requerimiento de preparar estados financieros según las NIIF y la realización de una auditoría externa independiente […]”, expresa el reporte de 2019. También se aconseja que “el proceso de nombramiento de la junta debe ser más transparente, con menos influencia política a fin de lograr una junta más profesional y estable. Esto tal vez requiera cambios en la ley de creación del Idaan o pudiera realizarse mediante corporatización”.
La opción empresa mixta o APP
Fernando Aramburú Porras es economista, exdirector del extinto IRHE y fue gerente de Petroterminal de Panamá. Considera que el Idaan debe reestructurarse de cero y dividirse, es decir, que no sea una sola institución la que maneje todo los sistemas (producción, distribución y saneamiento).
Él propone que se tenga una institución pública o mixta o una de alianza público-privada que produzca el agua y la potabilice y que se establezca una combinación de plantas potabilizadoras públicas y concesiones privadas, dependiendo de la zona y de las condiciones.
“Tratar de reestructurar el Idaan no es factible mientras esté la política metida y lo va a estar así lo conviertan en Autoridad o traten de transformarla, podrá funcionar por un tiempo, después se politiza, eso se ha demostrado una y otra vez en las empresas públicas”, aseguró Aramburú Porras.
Por ello, propone que el servicio siga siendo público y con tarifas reguladas (sector regulado) y fiscalización de la calidad del servicio que se ofrece por parte del Estado.
La parte que es distribución, mantenimiento de las líneas, construcción de nuevas líneas, abastecimiento de nuevas urbanizaciones, así como la medición, facturación y cobro se le traspasaría al sector privado que, según Aramburú Porras, lo hará de forma más eficiente. Las tarifas, añade, serían estructuradas en niveles o estratos, como lo hacen muchos países. “No podemos seguir con una tarifa que es menos de la mitad del costo”, añade, hay que restructurar la tarifa de tal manera que los de más alto ingreso paguen el costo bajo las reservas necesarias para mantenimiento e inversión, mientras que al resto de los niveles se les mantiene una tarifa subsidiada, tal como se hace en el sector eléctrico.
Reacciones a los modelos
El presidente de la SPIA es comedido a la hora de responder sobre el modelo y la opción que propone la Iniciativa Ciudadana. “La tendencia siempre ha sido tercerizar y eso no lo podemos aceptar”, dijo el arquitecto Tomás Correa. “Tenemos que sentarnos a conversar y ponernos de acuerdo en qué modelo queremos establecer”, agregó. Y en cuanto a un eventual modelo tipo ACP, fue directo: “eso es muy delicado, aunque funcione”, “hacer otro país dentro del país, esa es la parte que nos preocupa”, apuntó.
La ingeniera Guardia también tiene acotaciones para estas propuestas. Destaca que el Idaan se concibió como una corporación y que originalmente trabajaba bien, pero que hoy es una institución muy complicada. Añadió que el Idaan no puede resolver sus problemas solo, que necesita la ayuda del Gobierno Central y el apoyo económico que recibe con transferencias del Ministerio de Salud.
Al principio, “se recibía lo que se cobraba, pero [hoy] ni el gobierno paga, a pesar de que tiene en su presupuesto de operación los servicios básicos”, dijo.
Aramburú Porras, por su parte, consideró que tratar de hacer el Idaan como el Canal no es factible porque la Autoridad del Canal de Panamá tiene un Título Constitucional que la separó “efectivamente” de la política, además de una tradición de 100 años de operar bajo ciertos estándares, que no son los del Idaan, una institución que es ineficaz y fallida.
En febrero pasado, la directora nacional de Comercialización del Idaan, Marvina Ábrego, anunció cortes por morosidad en el sector residencial y comercial e informó que en ese momento la deuda sumaba $98 millones de dólares, de los cuales $82 millones correspondían a residencias y $16 millones a comercios. $10.2 millones del total se concentran en la provincia de Panamá.
Guardia mencionó que en la estructura estatal hay una opción que dice que los servicios básicos se pueden descontar directo y en su momento ella solicitó que se hiciera esto con las instituciones, pero y la respuesta del Ministerio de Economía y Finanzas fue que eso era un lío. “Por eso digo, ahí tú ves que la política se va metiendo, porque hay decisiones que no puedes tomar como una corporación porque, al final, tu jefe es el presidente” de la República.
“El que vaya ahí no lo va a pasar bien, no es fácil y se requiere de alguien que tenga los pantalones bien puestos, que esté bien conectado políticamente, que sepa lo que está haciendo, porque el Idaan no es un ministerio y no es una oficina de proyectos”, remarcó.
El abogado y analista Rodrigo Noriega reafirma lo fundamental que es que el Idaan tenga más autonomía y la capacidad de funcionar a más largo plazo y, sobre todo, la posibilidad de obtener nuevas fuentes de ingreso. Alude al hecho de que la entidad no puede embotellar su agua para venderla y que, por ejemplo, no puede darle servicio a países de América Latina o Europa que tienen escasez de agua.
“El Idaan podría potabilizar agua y venderla a esos países y con eso financiar su red y apropiadamente subsidiar a los sectores más vulnerables. En la práctica ni subsidiamos bien a los sectores más vulnerables, porque no tienen agua, y permitimos que los sectores más acaudalados de la sociedad tengan agua excesivamente barata”, adujo.
La temporada de lluvias empezó a fines de abril, con la amenaza de que el fenómeno de El Niño traerá más crisis en los próximos meses. Sin embargo, desde el Ejecutivo, la noticia que llegó fue el segundo director de su Administración, más el anuncio de que se abrirán más pozos en Azuero mientras se concretan las soluciones mayores para esta región que tiene un año sin acceso a agua potable del grifo.
“Ahora mismo hay que tomar una decisión fuerte”, concluye Guardia.
Busque en la tercera entrega, una mirada en profundidad a los números del Idaan.
