Entre la aprobación de la Ley 5 de 1997 y la Resolución 14 de 2002 transcurrieron solo cinco años, mientras que desde la controversia suscitada hasta su resolución judicial pasaron más de dos décadas. Esta diferencia temporal refleja una de las debilidades institucionales más relevantes de Panamá.
Contexto y génesis del contrato portuario
La reciente discusión sobre los contratos portuarios ha reabierto uno de los debates económicos y jurídicos más relevantes de la historia reciente del país. Dos décadas después de la controversia que transformó el modelo económico de los puertos de Balboa y Cristóbal, es oportuno extraer lecciones que trascienden lo portuario y afectan el núcleo de las instituciones nacionales.
Analizar el contrato portuario de 1997 desde la perspectiva económica y logística de hoy resulta erróneo. En 1997, Panamá vivía una situación muy distinta: la reversión del Canal era inminente, los puertos requerían inversiones importantes, el volumen de carga era mucho menor y se dudaba de la capacidad nacional para competir globalmente en servicios marítimos y logísticos.
En ese escenario, la Ley 5 de 16 de enero de 1997 otorgó base legal a la concesión de Balboa y Cristóbal. Como toda negociación relevante, contó con apoyo y oposición, presiones políticas, económicas y diplomáticas. Se obtuvo lo que a siete años de la invasión se podía ¡y más! El contrato incorporó una visión estratégica y esencial: no solo buscaba atraer inversión privada, sino también asegurar la participación de Panamá en el crecimiento futuro del negocio.
Para ello se establecieron tres mecanismos: un canon anual fijo, una participación estatal sobre los ingresos brutos y una participación accionaria del Estado. La lógica era clara: si los puertos crecían, el país debía beneficiarse también de ese crecimiento.
Controversia y desarrollo del conflicto
La controversia surgió con la Resolución No. 14 de 14 de mayo de 2002, bajo la administración de Mireya Moscoso, la cual modificó de manera sustancial la parte esencial del contrato y la estructura económica bajo la cual funcionaban los puertos. Desde entonces surgió la pregunta central del debate: ¿podía una resolución administrativa alterar los efectos económicos de un contrato aprobado por ley de la República?
Desde la equiparación surgieron cuestionamientos sobre la legalidad del procedimiento, el posible impacto en el equilibrio económico y la potencial renuncia del Estado a beneficios negociados para proteger el interés nacional.
Muchos de esos cuestionamientos reaparecieron en el debate judicial y público durante los años posteriores. La controversia había estado presente desde el inicio.
El verdadero problema no fue la existencia de una controversia jurídica, algo común en democracias maduras, sino la incapacidad de Panamá para resolverla oportunamente.
Impacto institucional del retraso
Mientras el debate seguía, las inversiones no cesaron, los puertos crecieron y el comercio mundial se expandía. Los operadores y el Estado tomaban decisiones conforme a las reglas vigentes. Y pasaban los años.
La magnitud del retraso institucional se comprende al repasar la secuencia histórica: la administración de Ernesto Pérez Balladares negoció y aprobó el contrato ley original; bajo Mireya Moscoso surgió la controversia con una resolución ministerial; con Martín Torrijos y Ricardo Martinelli se recuperó parte de los beneficios económicos mediante las adendas de 2005 y 2010, aprobadas por la Asamblea Nacional. Sin embargo, en administraciones posteriores la controversia siguió sin resolverse.
Ninguna administración entre 2002 y la resolución judicial posterior logró restablecer el esquema económico inicial de 1997, lo cual revela que el problema superaba la voluntad política y se encontraba condicionado por una indefinición jurídica que duró más de veinte años.
Cuando se negoció la adenda de 2005, el contexto era distinto: ya existían inversiones hechas, compromisos financieros, empleos y expectativas legítimas basadas en actos del propio Estado. Por ello, restablecer unilateralmente las condiciones originales del contrato habría generado otro conflicto, esta vez en torno a la seguridad jurídica.
Aquí reside una de las consecuencias más costosas del retraso institucional: cuanto más tiempo pasa sin resolver una controversia, más difícil es corregir sus efectos.
Así, la adenda de 2005 debe entendererse como un esfuerzo por recuperar parte de los beneficios económicos perdidos, dentro de los límites políticos, económicos y jurídicos existentes en ese momento.
Siempre se podrá debatir si se pudo obtener más, pero lo innegable es que la ausencia de una decisión judicial oportuna redujo considerablemente el margen de acción de gobiernos posteriores, hasta el actual, que, motivado por variadas razones, una vez salvado el escollo judicial, pudo actuar en consecuencia.
Consecuencias de la justicia tardía
La justicia demorada no solo afecta la posibilidad de solucionar errores, sino que también limita la capacidad de corregirlos. El paso del tiempo es revelador: solo cinco años entre la Ley 5 de 1997 y la Resolución 14 de 2002, pero más de veinte años hasta la respuesta judicial definitiva.
En ese período crecieron las inversiones, los puertos, las expectativas legítimas de todas las partes y también los costos de cualquier posible solución.
Surge entonces la pregunta sobre el papel de los organismos encargados de velar por el equilibrio económico de los contratos públicos: si durante años existieron cuestionamientos sobre alteraciones sustanciales a las condiciones pactadas, ¿dónde estuvieron las advertencias, auditorías y acciones correctivas que correspondían a las instituciones encargadas de proteger el patrimonio nacional?
Reflexión final
Panamá necesita atraer inversiones, preservar su credibilidad internacional y contar con seguridad jurídica. Pero, además, precisa instituciones capaces de actuar oportunamente. Porque cuando una democracia tarda veinte años en resolver conflictos que afectan activos estratégicos de la nación, el problema deja de ser contractual y se convierte en un problema institucional. Y ese problema hoy se traduce en enfrentamientos del Estado panameño ante procesos de arbitraje billonarios y nos coloca en un escenario de confrontaciones hegemónicas.
Y esa es, probablemente, la verdadera lección que nos deja la historia de los puertos de Panamá.
El autor es médico, exministro de Salud y de Vivienda, y exdirector general de la Caja de Seguro Social.
